Procuradorias autárquicas, controle interno e a probidade que não chega a tempo

Por Isabel Braga

Há um descompasso na Administração Pública federal que raramente recebe a atenção que merece: o espaço entre o que o Tribunal de Contas da União já documentou e o que as procuradorias das próprias autarquias, e em certa medida o controle interno e a Advocacia-Geral da União na condição de órgão de superintendência dos procuradores autárquicos, conseguem de fato prevenir, interromper ou corrigir.

Não é uma questão de inventar irregularidade. É perguntar, com a franqueza que o tema exige, onde estavam as áreas jurídicas das entidades quando os contratos nasceram, quando os valores saltaram, quando as máquinas ficaram encaixotadas e quando a transferência de tecnologia não se completou. E, no mesmo fôlego, por que as auditorias internas tão raramente resultam em responsabilização efetiva, e por que a atuação da AGU, quando funciona como coordenadora ou revisora da advocacia autárquica, parece mais voltada a validar do que a confrontar.

O desenho institucional brasileiro entrega às procuradorias autárquicas a defesa do interesse público dentro de casa. Cabe a elas opinar sobre inexigibilidade, modelagem de parceria, fundação de apoio, cláusulas de sigilo, subcontratação e conflito de interesses. Quando o TCU, anos depois, aponta preço acima de mercado, obra que não saiu do papel, aporte público em modelagem considerada ilegal, intermediação com taxa alta de subcontratação ou equipamento industrial parado por quase uma década, fica praticamente inevitável perguntar se o parecer jurídico prévio foi frágil, se foi contornado, ou se simplesmente não havia quem dissesse “não” a tempo.

E é aqui que entra a crítica que quase ninguém faz em voz alta. As auditorias internas das autarquias tendem a ser pálidas e contidas: escopo estreito, linguagem cautelosa, recomendações genéricas, pouca ou nenhuma proposta concreta de responsabilizar gestores. Quando o controle externo finalmente chega e coloca números no prejuízo, a auditoria interna já passou por ali, ou passou ao largo. Os órgãos de controle externo e o Ministério Público, por sua vez, raramente levam às últimas consequências a omissão da área de controle interno e da procuradoria que referendou o ato. O que sobra é um ciclo de achados sem dono: o erário paga, o relatório vai para a gaveta, e a mesma estrutura jurídica segue autorizando o próximo contrato no mesmo padrão de sempre.

A Advocacia-Geral da União ocupa uma posição ambígua e, ao mesmo tempo, decisiva. Nos termos da Lei 9.028/1995 e do regime de representação judicial e extrajudicial das autarquias, a AGU orienta, uniformiza e, em muitos casos, homologa a atuação dos procuradores federais lotados nas entidades. Quando a modelagem de uma parceria bilionária, uma inexigibilidade controversa ou um acordo com fundação de apoio passa pela análise da procuradoria autárquica sob a supervisão, direta ou difusa, da AGU, a responsabilidade institucional não se encerra no parecerista local. Uma AGU que apenas chancela o que a autarquia já decidiu, ou que prioriza a defesa judicial posterior em vez do controle preventivo, deixa de cumprir seu papel de guardiã da legalidade e da moralidade administrativas. Nas soluções consensuais perante o TCU, a presença da AGU ao lado da entidade e do ministério supervisor só reforça essa tensão: compor o dano é necessário, mas compor sem enfrentar a falha jurídica prévia acaba normalizando a omissão.

O caso do complexo industrial de biotecnologia em saúde ilustra bem esse problema. Um contrato da ordem de R$ 9,7 bilhões, modelado como parceria público-privada; uma obra que nunca saiu do papel; dezenas de máquinas industriais importadas sob medida, hoje avaliadas em torno de R$ 800 milhões, ainda encaixotadas, com garantia vencida. O controle externo registrou o atraso, questionou a capacidade econômica do consórcio, apontou irregularidades nos acordos com a fundação de apoio e determinou disciplina sobre as receitas de exportação. Uma solução consensual, mais tarde, tentou reorganizar esse quadro. Tudo isso está documentado e é público. O que permanece opaco é o trâmite interno: quais pareceres autorizaram a modelagem, quem validou o ritmo de compra dos equipamentos fora do cronograma, e como a área jurídica, autárquica e, no limite, a própria AGU, reagiu quando o atraso já era evidente para qualquer um que estivesse olhando.

Em outra frente, contratos antigos de imunobiológicos firmados por inexigibilidade, com transferência de tecnologia incompleta e preços questionados, mostram que a “singularidade” do fornecedor e a justificativa do preço nem sempre resistem a uma auditoria mais rigorosa. A legislação de licitações, tanto a antiga quanto a nova, exige singularidade comprovada e preço justificado. Quando o TCU chega à conclusão oposta, o ônus argumentativo recai também sobre quem, dentro da casa, referendou a inexigibilidade, e sobre o sistema de supervisão jurídica que não corrigiu o rumo a tempo.

O mesmo raciocínio vale para os pregões de mão de obra de alto valor em unidades sensíveis ao abastecimento de programas nacionais de imunização. Suspensões, revogações de suspensão, mark-ups elevados e o risco de terceirização de atividade-fim não são detalhes contábeis; tocam diretamente a capacidade do Estado de produzir e controlar qualidade. A jurisprudência do TCU e o regime atual de contratação pública limitam a terceirização da atividade-fim. Se o edital e a adjudicação passaram pela análise jurídica interna, essa análise precisa ser confrontada com o que o controle externo concluiu depois.

Fundações de apoio, criadas para agilizar pesquisa e desenvolvimento sob a Lei 8.958/1994, não podem virar apenas uma tela de contratação, com dezenas de subcontratações e pouquíssima transparência. O Decreto 7.423/2010 e a jurisprudência consolidada do TCU rejeitam o uso da fundação como mero intermediário. Quando a auditoria aponta falha de fiscalização e ausência da publicidade exigida em lei, a pergunta volta a se deslocar para o controle preventivo: a procuradoria da autarquia e o compliance interno enxergaram o risco? E a AGU, no exercício da sua função de orientação, exigiu um padrão mínimo de legalidade, ou apenas acompanhou o processo de longe?

Há ainda o tema do sigilo em contratos de encomenda tecnológica e transferência de tecnologia. A Lei de Acesso à Informação admite a classificação, mas exige autoridade competente, grau, prazo e interesse público bem definidos. Sigilo não pode ser eterno, nem servir de escudo para irregularidade. Quando trechos essenciais de instrumentos que mobilizam recursos públicos e afetam o abastecimento sanitário seguem opacos, o controle social, e o próprio controle interno, ficam de mãos atadas. E a área jurídica que chancelou essa classificação passa a dividir a responsabilidade pelo apagão de informação.

A Controladoria-Geral da União tem um mandato claro em matéria de probidade e auditoria. Relatórios que apontam superfaturamento em obras e pedem a devolução de dezenas de milhões de reais reforçam a necessidade de um controle interno que não seja reativo, nem capturado pela agenda da própria entidade auditada. A convivência entre pareceres internos “de compatibilidade de custos” e conclusões externas de sobrepreço é um sinal de alerta institucional, não um detalhe de comunicação. Quando a CGU aponta o problema e a responsabilização administrativa dos gestores e dos pareceristas raramente avança no mesmo ritmo, o sistema de integridade mostra a sua face mais frágil: controla o processo, mas poupa as pessoas.

Nada disso dispensa o contraditório, nem transforma auditoria em sentença penal. O art. 339 do Código Penal existe justamente para quem imputa crime que sabe inexistente. O que se pede aqui é outra coisa: que as procuradorias autárquicas exerçam, na prática, a função de filtro preventivo; que a AGU deixe de ser apenas a advogada do ato já praticado e assuma o papel de guardiã da legalidade antes de o dano acontecer; que as auditorias internas deixem de ser exercícios formais sem consequência; e que o Ministério Público Federal e o TCU sigam cruzando o que já está documentado, complexos parados, tecnologia não absorvida, fundações opacas, pregões bilionários, sigilos excessivos, com a responsabilidade funcional de quem assinou, opinou e, em muitos casos, preferiu não ver.

A probidade administrativa não se mede só pela punição depois que o dano já ocorreu. Mede-se também pela capacidade de a área jurídica da autarquia, e da AGU que a supervisiona, dizer não antes de o erário e a política pública de saúde pagarem a conta.